Convention on Long Range Transboundary Air Pollution (1979)

Am 13. November 1979 wurde in der Economic Commission for Europe der Vereinten Nationen (UN ECE) die „Genfer Konvention über weiträumige Luftverschmutzung“ zwischen den USA, Kanada und den europäischen Staaten geschlossen. Das zu diesem Zeitpunkt noch unverbindliche, auf Freiwilligkeit und gutem Willen basierende Dokument besagte, dass die unterzeichnenden Staaten ihr Möglichstes tun würden, die Luftverschmutzung zu verringern.

Convention on Long Range Transboundary Air Pollution (1979)[1]

1979 CONVENTION ON LONG-RANGE TRANSBOUNDARY AIR POLLUTION

The Parties to the present Convention,

Determined to promote relations and cooperation in the field of environmental protection,

Aware of the significance of the activities of the United Nations Economic Commission for Europe in strengthening such relations and cooperation, particularly in the field of air pollution including long-range transport of air pollutants,

Recognizing the contribution of the Economic Commission for Europe to the multilateral implementation of the pertinent provisions of the Final Act of the Conference on Security and Cooperation in Europe,

Cognizant of the references in the chapter on environment of the Final Act of the Conference on Security and Cooperation in Europe calling for cooperation to control air pollution and its effects, including long-range transport of air pollutants, and to the development through international cooperation of an extensive programme for the monitoring and evaluation of long-range transport of air pollutants, starting with sulphur dioxide and with possible extension to other pollutants,

Considering the pertinent provisions of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, and in particular principle 21, which expresses the common conviction that States have, in accordance with the Charter of the United Nations and the principles of international law, the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental policies, and the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction,

Recognizing the existence of possible adverse effects, in the short and long term, of air pollution including transboundary air pollution,

Concerned that a rise in the level of emissions of air pollutants within the region as forecast may increase such adverse effects,

Recognizing the need to study the implications of the long-range transport of air pollutants and the need to seek solutions for the problems identified,

Affirming their willingness to reinforce active international cooperation to develop appropriate national policies and by means of exchange of information, consultation, research and monitoring to coordinate national action for combating air pollution including long-range transboundary air pollution, 1979 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution

Have agreed as follows:

Article 1: DEFINITIONS

For the purposes of the present Convention:

(a) "Air Pollution" means the introduction by man, directly or indirectly, of substances or energy into the air resulting in deleterious effects of such a nature as to endanger human health, harm living resources and ecosystems and material property and impair or interfere with amenities and other legitimate uses of the environment, and "air pollutants" shall be construed accordingly;

(b) "Long-range transboundary air pollution" means air pollution whose physical origin is situated wholly or in part within the area under the national jurisdiction of one State and which has adverse effects in the area under the jurisdiction of another State at such a distance that it is not generally possible to distinguish the contribution of individual emission sources or groups of sources.

Article 2: FUNDAMENTAL PRINCIPLES

The Contracting Parties, taking due account of the facts and problems involved, are determined to protect man and his environment against air pollution and shall endeavour to limit and, as far as possible, gradually reduce and prevent air pollution including long-range transboundary air pollution.

Article 3:

The Contracting Parties, within the framework of the present Convention, shall by means of exchanges of information, consultation, research and monitoring, develop without undue delay policies and strategies which shall serve as a means of combating the discharge of air pollutants, taking into account efforts already made at national and international levels.

Article 4:

The Contracting Parties shall exchange information on and review their policies, scientific activities and technical measures aimed at combating, as far as possible, the discharge of air pollutants which may have adverse effects, thereby contributing to the reduction of air pollution including longrange transboundary air pollution.

Article 5:

Consultations shall be held, upon request, at an early stage between, on the one hand, Contracting Parties which are actually affected by or exposed to a significant risk of long-range transboundary air pollution and, on the other hand, Contracting Parties within which and subject to whose jurisdiction a significant contribution to long-range transboundary air pollution originates, or could originate, in connection with activities carried on or contemplated therein. 1979 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution

Article 6: AIR QUALITY MANAGEMENT

Taking into account articles 2 to 5, the ongoing research, exchange of information and monitoring and the results thereof, the cost and effectiveness of local and other remedies and, in order to combat air pollution, in particular that originating from new or rebuilt installations, each Contracting Party undertakes to develop the best policies and strategies including air quality management systems and, as part of them, control measures compatible with balanced development, in particular by using the best available technology which is economically feasible and low- and non-waste technology.

Article 7: RESEARCH AND DEVELOPMENT

The Contracting Parties, as appropriate to their needs, shall initiate and co-operate in the conduct of research into and/or development of:

(a) Existing and proposed technologies for reducing emissions of sulphur compounds and other major air pollutants, including technical and economic feasibility, and environmental consequences;

(b) Instrumentation and other techniques for monitoring and measuring emission rates and ambient concentrations of air pollutants;

(c) Improved models for a better understanding of the transmission of long-range transboundary air pollutants;

(d) The effects of sulphur compounds and other major air pollutants on human health and the environment, including agriculture, forestry, materials, aquatic and other natural ecosystems and visibility, with a view to establishing a scientific basis for dose/effect relationships designed to protect the environment;

(e) The economic, social and environmental assessment of alternative measures for attaining environmental objectives including the reduction of long-range transboundary air pollution; (f) Education and training programmes related to the environmental aspects of pollution by sulphur compounds and other major air pollutants.

Article 8: EXCHANGE OF INFORMATION

The Contracting Parties, within the framework of the Executive Body referred to in article 10 and bilaterally, shall, in their common interests, exchange available information on:

(a) Data on emissions at periods of time to be agreed upon, of agreed air pollutants, starting with sulphur dioxide, coming from grid-units of agreed size; or on the fluxes of agreed air pollutants, starting with sulphur dioxide, across national borders, at distances and at periods of time to be agreed upon;

(b) Major changes in national policies and in general industrial development, and their potential impact, which would be likely to cause significant changes in long-range transboundary air pollution; 1979 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution

(c) Control technologies for reducing air pollution relevant to long-range transboundary air pollution;

(d) The projected cost of the emission control of sulphur compounds and other major air pollutants on a national scale;

(e) Meteorological and physico-chemical data relating to the processes during transmission;

(f) Physico-chemical and biological data relating to the effects of long-range transboundary air pollution and the extent of the damage 1/ which these data indicate can be attributed to long-range transboundary air pollution;

(g) National, sub-regional and regional policies and strategies for the control of sulphur compounds and other major air pollutants.

Article 9: IMPLEMENTATION AND FURTHER DEVELOPMENT OF THE COOPERATIVE PROGRAMME FOR THE MONITORING AND EVALUATION OF THE LONG-RANGE TRANSMISSION OF AIR POLLUTANTS IN EUROPE

The Contracting Parties stress the need for the implementation of the existing "Cooperative programme for the monitoring and evaluation of the long-range transmission of air pollutants in Europe" (hereinafter referred to as EMEP) and, with regard to the further development of this programme, agree to emphasize:

(a) The desirability of Contracting Parties joining in and fully implementing EMEP which, as a first step, is based on the monitoring of sulphur dioxide and related substances;

(b) The need to use comparable or standardized procedures for monitoring whenever possible;

(c) The desirability of basing the monitoring programme on the framework of both national and international programmes. The establishment of monitoring stations and the collection of data shall be carried out under the national jurisdiction of the country in which the monitoring stations are located;

(d) The desirability of establishing a framework for a cooperative environmental monitoring programme, based on and taking into account present and future national, sub-regional, regional and other international programmes;

(e) The need to exchange data on emissions at periods of time to be agreed upon, of agreed air pollutants, starting with sulphur dioxide, coming from grid-units of agreed size; or on the fluxes of agreed air pollutants, starting with sulphur dioxide, across national borders, at distances and at periods of time to be agreed upon. The method, including the model, used to determine the fluxes, as well as the method, including the model used to determine the transmission of air pollutants based on the emissions per grid-unit, shall be made available and periodically reviewed, in order to improve the methods and the models;

(f) Their willingness to continue the exchange and periodic updating of national data on total emissions of agreed air pollutants, starting with sulphur dioxide; 1 The present Convention does not contain a rule on State liability as to damage. 1979 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution

(g) the need to provide meteorological and physico-chemical data relating to processes during transmission;

(h) the need to monitor chemical components in other media such as water, soil and vegetation, as well as a similar monitoring programme to record effects on health and environment;

(i) the desirability of extending the national EMEP networks to make them operational for control and surveillance purposes.

Article 10: EXECUTIVE BODY

1. The representatives of the Contracting Parties shall, within the framework of the Senior Advisers to ECE Governments on Environmental Problems, constitute the Executive Body of the present Convention, and shall meet at least annually in that capacity.

2. The Executive Body shall:

(a) Review the implementation of the present Convention;

(b) Establish, as appropriate, working groups to consider matters related to the implementation and development of the present Convention and to this end to prepare appropriate studies and other documentation and to submit recommendations to be considered by the Executive Body;

(c) Fulfil such other functions as may be appropriate under the provisions of the present Convention.

3. The Executive Body shall utilize the Steering Body for the EMEP to play an integral part in the operation of the present Convention, in particular with regard to data collection and scientific cooperation.

4. The Executive Body, in discharging its functions, shall, when it deems appropriate, also make use of information from other relevant international organizations.

Article 11 SECRETARIAT

The Executive Secretary of the Economic Commission for Europe shall carry out, for the Executive Body, the following secretariat functions:

(a) To convene and prepare the meetings of the Executive Body;

(b) To transmit to the Contracting Parties reports and other information received in accordance with the provisions of the present Convention;

(c) To discharge the functions assigned by the Executive Body. 1979 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution

Article 12: AMENDMENTS TO THE CONVENTION

1. Any Contracting Party may propose amendments to the present Convention.

2. The text of proposed amendments shall be submitted in writing to the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe, who shall communicate them to all Contracting Parties. The Executive Body shall discuss proposed amendments at its next annual meeting provided that such proposals have been circulated by the Executive Secretary of the Economic Commission for Europe to the Contracting Parties at least ninety days in advance.

3. An amendment to the present Convention shall be adopted by consensus of the representatives of the Contracting Parties, and shall enter into force for the Contracting Parties which have accepted it on the ninetieth day after the date on which two-thirds of the Contracting Parties have deposited their instruments of acceptance with the depositary. Thereafter, the amendment shall enter into force for any other Contracting Party on the ninetieth day after the date on which that Contracting Party deposits its instrument of acceptance of the amendment.

Article 13: SETTLEMENT OF DISPUTES

If a dispute arises between two or more Contracting Parties to the present Convention as to the interpretation or application of the Convention, they shall seek a solution by negotiation or by any other method of dispute settlement acceptable to the parties to the dispute.

Article 14: SIGNATURE

1. The present Convention shall be open for signature at the United Nations Office at Geneva from 13 to 16 November 1979 on the occasion of the High-level Meeting within the framework of the Economic Commission for Europe on the Protection of the Environment, by the member States of the Economic Commission for Europe as well as States having consultative status with the Economic Commission for Europe, pursuant to paragraph 8 of Economic and Social Council resolution 36 (IV) of 28 March 1947, and by regional economic integration organizations, constituted by sovereign States members of the Economic Commission for Europe, which have competence in respect of the negotiation, conclusion and application of international agreements in matters covered by the present Convention.

2. In matters within their competence, such regional economic integration organizations shall, on their own behalf, exercise the rights and fulfil the responsibilities which the present Convention attributes to their member States. In such cases, the member States of these organizations shall not be entitled to exercise such rights individually.

Article 15: RATIFICATION, ACCEPTANCE, APPROVAL AND ACCESSION

1. The present Convention shall be subject to ratification, acceptance or approval.

2. The present Convention shall be open for accession as from 17 November 1979 by the States and organizations referred to in article 14, paragraph 1. 1979 Convention on Long-range Transboundary Air Pollution

3. The instruments of ratification, acceptance, approval or accession shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations, who will perform the functions of the depositary.

Article 16: ENTRY INTO FORCE

1. The present Convention shall enter into force on the ninetieth day after the date of deposit of the twenty-fourth instrument of ratification, acceptance, approval or accession.

2. For each Contracting Party which ratifies, accepts or approves the present Convention or accedes thereto after the deposit of the twenty-fourth instrument of ratification, acceptance, approval or accession, the Convention shall enter into force on the ninetieth day after the date of deposit by such Contracting Party of its instrument of ratification, acceptance, approval or accession.

Article 17: WITHDRAWAL

At any time after five years from the date on which the present Convention has come into force with respect to a Contracting Party, that Contracting Party may withdraw from the Convention by giving written notification to the depositary. Any such withdrawal shall take effect on the ninetieth day after the date of its receipt by the depositary.

Article 18: AUTHENTIC TEXTS

The original of the present Convention, of which the English, French and Russian texts are equally authentic, shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations.

IN WITNESS WHEREOF the undersigned, being duly authorized thereto, have signed the present Convention.

DONE at Geneva, this thirteenth day of November, one thousand nine hundred and seventy-nine.


[1] 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, in URL: <https://unece.org/sites/default/files/2021-05/1979%20CLRTAP.e.pdf> [20.9.2021]; Quelle zum Essay: Sophie Lange, Die Genfer Konvention der UN ECE von 1979 über weiträumige Luftverschmutzung, in: Themenportal Europäische Geschichte, 2022, URL: <www.europa.clio-online.de/essay/id/fdae-98763>.


Zugehöriger Essay: Die Genfer Konvention der UN ECE von 1979 über weiträumige Luftverschmutzung

Die Genfer Konvention der UN ECE von 1979 über weiträumige Luftverschmutzung[1]

Von Sophie Lange

Am 13. November 1979 wurde in der Economic Commission for Europe der Vereinten Nationen (UN ECE) die „Genfer Konvention über weiträumige Luftverschmutzung“ zwischen den USA, Kanada und den europäischen Staaten geschlossen. Das zu diesem Zeitpunkt noch unverbindliche, auf Freiwilligkeit und gutem Willen basierende Dokument besagte, dass die unterzeichnenden Staaten ihr Möglichstes tun würden, die Luftverschmutzung zu verringern. Einzig und allein verpflichtend war der Beitritt der Staaten zum „European Monitoring and Evaluation Programme“ (EMEP) der UN ECE. Konferenz und Konvention waren damit sowohl Abschluss als auch Neuanfang. Mit ihnen fand zum einen ein längerer europäischer Aushandlungsprozess über die Luftverschmutzung sein Ende, zum anderen waren sie ein Startschuss in eine neue umweltpolitische Phase. Stand diese Konferenz noch ganz im Zeichen der damaligen Entspannungspolitik im Rahmen des Kalten Krieges, gewann in den 1980er Jahren die umweltpolitische Komponente zunehmend an eigenem Gewicht. Das Besondere für Europa ist in diesem Falle, dass in der Zeit des Kalten Krieges in der UN ECE neben den ungebundenen sowohl die Staaten des Warschauer Paktes als auch der NATO an einem Tisch saßen. Bei dieser Konferenz tat sich jedoch eine Dreiteilung Europas in Ost, West und Nordische Staaten auf. Dies ist vor allem durch die „Entdeckungsgeschichte“ der Luftverschmutzung und ihrer ökologischen Zusammenhänge erklärbar. Im Folgenden werden die Geschichte und Ergebnisse dieser Konferenz beleuchtet.

Saure Seen als Impulsgeber

Luftverschmutzung wurde mit ihrem verstärkten Aufkommen in der Industrialisierung zunächst als lokales Umweltproblem wahrgenommen. Es dauerte bis in die 1960er Jahre, bis Wissenschaft und Politik ihre Aufmerksamkeit dem weiträumigen Schadstofftransport über nationale Grenzen hinweg widmeten, sowohl als zunehmendem Problem wie auch als transnationaler Aufgabe.[2] In der Forschung wurde zwar bereits im 19. Jahrhundert gefordert, die Ausbreitung von Schadstoffemissionen zu erfassen, aber technisch war dies erst in den 1960er Jahren möglich geworden. Diese Messungen führten zum Beispiel dazu, dass Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen in Schweden erkannten, dass die schwedischen Seen durch die Belastung der Luft mit Schwefeldioxid (SO2) aus den Industriezentren Großbritanniens, der Bundesrepublik und Osteuropas versauerten. Daraufhin agierte Schweden als maßgeblicher Treiber internationaler Umweltpolitik. So schlug das Land 1968 bei den Vereinten Nationen eine weltweite Umweltschutzkonferenz vor. Die „United Nations Conference on the Human Environment“ (UNCHE) fand vom 5. bis 16. Juni 1972 in Stockholm statt. Dabei wurde das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (United Nations Environmental Program, UNEP) mit Sitz in Nairobi, Kenia, gegründet. Doch anders als die Konferenz zur Genfer Luftschutzkonvention – und entgegen ihrer ursprünglichen Intention – handelte es sich hier letztlich um eine Veranstaltung der westlichen Länder mit denen des Globalen Südens. Fast der gesamte Ostblock – bis auf Rumänien – boykottierte diese erste „weltweite“ Umweltkonferenz: offiziell wegen der Unmöglichkeit der DDR, daran teilzunehmen (sie war noch kein Mitglied der Vereinten Nationen); inoffiziell, um den Westen vermutlich unter Druck zu setzen, eine internationale Sicherheitskonferenz in Europa zu unterstützen.[3]

Tatsächlich war die 1975 in Helsinki stattfindende „Konferenz zur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ (KSZE) schließlich die erste europaweite Zusammenkunft, auf der auch Umweltschutzprobleme besprochen wurden. Da es mit der ECE der Vereinten Nationen allerdings bereits ein ost-west-übergreifendes Gremium gab, sollten potenzielle Ergebnisse dort weiterverhandelt und -entwickelt werden.[4] Bereits kurz nach der Konferenz forderte der sowjetische Generalsekretär Leonid I. Breschnew auf dem VII. Parteitag der kommunistischen polnischen Arbeiterpartei, gesamteuropäische Kongresse, „hochrangige Tagungen“ zu den Themen Verkehr, Energie und Umwelt durchzuführen. Damit sollten die Ergebnisse der KSZE-Konferenz vertieft und umgesetzt werden. Wollte die Sowjetunion damit von anderen Themen der KSZE wie den Menschenrechten ablenken? Wollte sie dadurch die Integrationspolitik der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) stören? Der Westen war sich bezüglich der Motivation des sowjetischen Generalsekretärs unsicher und ignorierte die Forderung zunächst. Die Osteuropäer ließen jedoch nicht locker und „erpressten“ fast die westlichen Staaten. Mindestens einer der geforderten Kongresse zu Verkehr, Energie oder Umwelt sollte durchgeführt werden. Andernfalls drohten sie damit, den Tätigkeitsbericht der ECE 1977 nicht zu verabschieden, was die Zuwendung von Geldern aus dem Topf der Vereinten Nationen gefährdet hätte.

Parallel dazu versuchten die nordischen Staaten, das heißt die Regierungen Dänemarks, Schwedens, Norwegens, Islands und Finnlands, eine europäische Konferenz zum Thema Luftverschmutzung auf die Agenda der UN ECE zu setzen. Bereits 1967 hatten sie unter sich eine Konferenz zur Boden- und Wasserverschmutzung durchgeführt. Ihre Anstrengungen, Umweltverschmutzung zu bekämpfen, ohne Einbußen im wirtschaftlichen Wachstum hinzunehmen, führten zu einer intensiven Kooperation zwischen diesen Staaten, um die nordische Umweltpolitik in Einklang zu bringen. Dies besiegelten sie bereits 1974 mit der „Nordic Environmental Protection Convention“ (NEPC). Für sie war es nämlich zielführender, zunächst regional vorzugehen, als die langsamen Prozesse auf der west- sowie letztlich gesamteuropäischen Ebene zu durchlaufen. Außerdem konnten die nordischen Staaten auf gemeinsame Traditionen und Erfahrungen in der Kooperation aufbauen.[5] Dennoch mussten auch die anderen Europäer im Umweltschutz mehr eingebunden werden, weshalb ihnen die sowjetische Initiative sehr willkommen war.

1977/78 einigten sich Ost- und Westeuropa letztlich bei der UN ECE in Genf auf eine gemeinsame Konferenz. Der Umweltschutz war das einzige der drei Themen, das politisch unbelastet erschien. Das noch junge Feld der internationalen Umweltpolitik hatte sich erst um 1970 mit der Gründung von nationalen Umweltministerien und -abteilungen herausgebildet.[6] Das Thema Verkehr war unter den westlichen Staaten umstritten. Und bei einer europäischen Konferenz zur Energiepolitik befürchteten die Westeuropäer eine zunehmende Abhängigkeit von russischem Erdgas und -öl. Zudem wäre die Organisation erdölexportierender Länder (OPEC) bei einer solchen Konferenz nicht vertreten gewesen, und ohne diese hätte eine solche Tagung kaum durchgeführt werden können. Die nordischen Staaten und die Länder des Ostblocks gingen daher in diesem Fall eine Art thematische Allianz ein – sehr zum Leidwesen der EWG-Staaten.

Die ECE-Konferenz über weiträumige Luftverschmutzung in Genf

Es war überwiegend eine entspannungspolitische Motivation, die die europäischen Staaten zusammenrücken und insbesondere die EWG-Staaten der Konferenz zustimmen ließ: Die Nachfolgekonferenz der KSZE in Belgrad 1977 galt als gescheitert; die Ost-West-Beziehungen schienen sich zu verschlechtern; eine erneute Aufrüstung beziehungsweise Modernisierung von Raketen auf beiden Seiten stand im Raum (NATO-Doppelbeschluss). In diesem Kontext stellte das Umweltthema eine Möglichkeit dar, weiterhin in Kontakt zu bleiben und miteinander zu kommunizieren. Die Verständigung zwischen Osten, Westen und Norden hatte jedoch, wie zu sehen sein wird, in den Feinheiten der nun angestoßenen Verhandlungen auch ihre Grenzen.[7]

Luftverschmutzung war nicht das einzige Thema, das zur Diskussion gestanden hatte (andere drängende Fragen waren abfallarme und -freie Technologien, die grenzüberschreitende Gewässerverschmutzung, die Kontrolle giftiger Substanzen und Abfälle sowie der Schutz der einheimischen Flora und Fauna). Sie war jedoch das Thema, das über die Allianz der osteuropäischen und nordischen Staaten hinaus den meisten Zuspruch erhielt. Großen verschmutzenden Staaten wie der Bundesrepublik bereitete es allerdings eher Sorgen, da sie mit Schadensersatzforderungen rechneten. Die EWG-Staaten standen daher einem verbindlichen Abkommen über das Einfrieren der Emissionen zunächst ablehnend gegenüber.

Die Sowjetunion und ihr nachfolgend die übrigen Ostblockländer sowie die nordischen Staaten strebten hingegen eine rechtsverbindliche Konvention an. Insbesondere letztere konnten aufgrund ihrer Vorreiterposition innenpolitisch keiner Regelung zustimmen, die nicht bindend gewesen wäre. Die USA und die EWG-Staaten wollten einer solchen jedoch nur zustimmen, wenn neben der Konvention ein Datenaustausch vereinbart würde. Diese Forderung führte zur internen Spaltung der osteuropäischen Staaten: Der Position der Sowjetunion, Bulgariens und Rumäniens, einem Datenaustausch zuzustimmen, standen Polen, die ČSSR und die DDR ablehnend gegenüber. Die DDR hatte kein ausreichendes Messsystem, und auch die ČSSR warnte Moskau, sie müsse dafür teure Technik aus dem kapitalistischen Ausland einkaufen. Außerdem wurde befürchtet, dass der Datenaustausch für Industriespionage genutzt werden würde. Daher war es wichtig, dass die Emissionsdaten keinerlei Rückschlüsse auf die Industrien zuließen.[8] Zuletzt ordneten sich die Kritik äußernden Regierungen jedoch Moskaus Interessen unter, womit im November 1979 die Konvention über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung (Convention on Long-range Transboundary Air Pollution, LRTAP) verabschiedet wurde.

Die Präambel stellte zunächst die Bezüge zu den vorangegangenen Abkommen und Bemühungen der UNCHE von 1972 in Stockholm und der KSZE-Schlussakte von Helsinki 1975 her:

„Cognizant of the references in the chapter on environment of the Final Act of the Conference on Security and Cooperation in Europe calling for cooperation to control air pollution and its effects, including long-range transport of air pollutants […]; Considering the pertinent provisions of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment […].“[9]

Gleichzeitig bekräftigte sie nochmals das Prinzip 21, das zuvor bereits in der Erklärung auf der Stockholmer Umweltschutzkonferenz verabschiedet worden war. Dieses besagte, dass das sogenannte Verursacherprinzip (polluter pays principle)[10] zwischen den Staaten verstärkt gelten solle: Man dürfe zwar seine Ressourcen ausbeuten, jedoch nicht auf Kosten anderer:

„[…] in particular principle 21, which expresses the common conviction that States have, in accordance with the Charter of the United Nations and the principles of international law, the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental policies, and the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction [...]“.[11]

Im Hinblick auf die Reduktion der Luftverschmutzung war die Konvention jedoch eher zahnlos. Es zählte allein das Bemühen, der gute Wille, wie in Artikel 2 ersichtlich wird: „[…] shall endeavour to limit and, as far as possible, gradually reduce and prevent air pollution including long-range transboundary air pollution“. Gesetze und Strategien sollten die bestmögliche Technologie zur Schadstoffreduzierung nutzen. Diese sollte jedoch ökonomisch machbar („economically feasible“) sein (Art. 6). Des Weiteren wurden ein Informationsaustausch (Art. 4 und 8) sowie die Förderung von Wissenschaft und Entwicklung (Art. 7) beschlossen. Kernstück und verpflichtendes Element der Konvention war jedoch, dass die unterzeichnenden Staaten das Emissionsmesssystem EMEP (Art. 9) einrichteten.

Dieses europaweite Luftemissionenmesssystem war bereits auf entsprechenden Sitzungen der Umweltkommission der ECE vorbereitet worden, weshalb es auf der Konferenz nun verbindlich beschlossen werden konnte. Dieser Part des Abkommens regelte, dass die westeuropäischen Staaten ihre Emissionsdaten an das meteorologische Zentrum in Oslo und die osteuropäischen an das in Moskau meldeten. Dabei bestimmte die Konvention, dass die Daten über Emissionen entweder durch „grid-units of agreed size; or on the fluxes of agreed air pollutants“ (Art. 8a) übermittelt werden sollten, das heißt, entweder in einem Raster von vereinbarter Größe (z. B. 50 oder 150 km2) oder als Ströme von ausgehandelten Schadstoffen. Indem dies offengehalten wurde, stand es den Ostblockstaaten frei, Daten in aggregierter Form anzugeben. Damit konnten Rückschlüsse auf die Emissionsquellen vermieden werden, die wiederum Informationen über ihre Industrie verraten hätten.[12] Die Befürchtungen einiger Ostblockstaaten konnten über diese freizügige Fassung des Vertrages ad acta gelegt werden.

Der erste Schadstoff, der explizit in der Konvention festgehalten wurde, war Schwefeldioxid (SO2). Dieses Gas wurde hauptsächlich von Kohlekraftwerken ausgestoßen und verband sich in der Luft mit Regen, sodass sogenannter saurer Regen die Gewässer saurer werden und die Bäume sterben ließ. Das sogenannte Waldsterben kam zu Beginn der 1980er Jahre als Thema öffentlicher Debatten auf, als beobachtet wurde, dass es den (deutschen) Wäldern zunehmend schlechter ging. Vor allem die Politik machte dafür maßgeblich Schwefeldioxid verantwortlich. Hier wusste man, wie dem zu begegnen sei, nämlich mit dem Einbau von Filtern in Kohlekraftwerken. Ein Jahrzehnt später gab es allerdings mehr als 150 Hypothesen darüber, was dem Wald so zugesetzt haben könnte. Dass es Schwefeldioxid sei, war nur eine davon. Einerseits zeigte die Politik durch das schnelle Festlegen auf einen Emittenten Handlungsmacht, anderseits ließ sie dadurch andere Schadstoffproduzenten wie beispielsweise den Autoverkehr unberücksichtigt.[13]

Am 13. November 1979 unterzeichneten die Vertragsstaaten das „Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung“. Das Besondere daran: Die Europäische Gemeinschaft unterzeichnete zum ersten Mal als „EG“,[14] das heißt, sie setzte als Institution ihr Zeichen unter ein völkerrechtliches Abkommen. Vermutlich hat sich das Kürzel EG für die eigentliche EWG im diplomatischen Sprachgebrauch eingebürgert; schließlich wurde die Europäische Gemeinschaft erst 1993 mit dem Vertrag von Maastricht gegründet. Kiran Klaus Patel geht davon aus, dass es sich bei der Abkürzung eigentlich um den Plural – Europäische Gemeinschaften – handelte, schließlich waren hier die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), die EWG, die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) und die Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs damit gemeint.[15] Als zwei Drittel der Unterzeichnerstaaten die Konvention ratifiziert hatten, trat sie am 16. März 1983 in Kraft.

Aus dem guten Willen wird Verbindlichkeit

Die Konvention galt den Zeitgenossen Ende 1979 als bedeutender Brückenkopf im Ost-West-Verhältnis. Diese Verhandlungen hielten die Staaten zwischen den KSZE-Konferenzen in Belgrad (1977) und Madrid (1980) im Entspannungsmodus. Doch auch fachlich stellte die Konferenz einen wichtigen Beitrag dar, was für die nordischen Staaten Bedingung gewesen war. Mit der endgültigen Anerkennung, dass der Ausstoß von Schwefeldioxid aktiv reduziert werden müsse, fand eine jahrzehntealte Diskussion ihren formalen Abschluss. Nicht zuletzt war die Konvention, wenn auch an sich ein zahnloser Tiger, der Startschuss für die verbindliche Reduktion von Schadstoffemissionen in Europa. Die Konvention hatte festgelegt, dass es regelmäßige Treffen und ein Exekutivkomitee geben sollte (Art. 10, 12). Letzteres legte in zusätzlichen Protokollen in den 1980er Jahren fest, welche Stoffe um wieviel Prozent innerhalb eines gewissen Zeitraums reduziert werden müssten.

Der Ausstoß von Schwefeldioxid wurde im ersten dieser Protokolle, dem Helsinki-Protokoll, verbindlich festgesetzt. 1985 verabschiedet, trat es 1987 in Kraft und besagte, dass die Schwefeldioxid-Emissionen zwischen 1980 und 1993 um 30 Prozent reduziert werden müssen. Diese Entwicklung kommen sehend, übermittelte die DDR bereits 1982 über ihr meteorologisches Zentrum Ost nach oben gefälschte Daten (5 Mio. Tonnen SO2), um so später womöglich bei den erlaubten Angaben (4,62 Mio. Tonnen) anzukommen.[16] Während die DDR also keinen anderen Ausweg sah als Daten zu manipulieren, investierte die Bundesrepublik in Filtertechnik. Dies bewirkte eine Schadstoffreduzierung um etwa 70 Prozent.[17] Die Bundesrepublik avancierte auf diese Weise vom Bremser 1979 zum Antreiber in den 1980er Jahren. Zusammen mit zehn anderen Industriestaaten befürwortete sie 1984 im kanadischen Ottawa eine stärker verbindliche Reduzierung von Schwefeldioxid. So handelte es sich für den Westen um Maßnahmen, die er schnell und einfach technisch umsetzen konnte, während sich für die Staaten im Osten die Warnung der ČSSR bewahrheitete, dass sie gezwungen wären, teure Westtechnik einzukaufen, um ihre Industrie zu entschwefeln.

Im Laufe der 1980er und 1990er Jahre kamen in neuen Protokollen immer mehr Schadstoffe hinzu, die verbindlich reduziert werden sollten: Fluorkohlenwasserstoffe (FCKW) im Montrealer Protokoll von 1987, Stickoxide (NOx) im Sofia-Protokoll von 1988, flüchtige organische Verbindungen (VOC) im Genfer Protokoll von 1991 sowie Schwermetalle und langlebige beziehungsweise persistente organische Schadstoffe (POP) im Aarhus-Protokoll von 1998.

Auch heute werden die Reduktionsziele dieses Abkommens immer wieder angepasst und seine Inhalte ausgeweitet. Das EMEP besteht dieser Tage aus einem Netzwerk von 130 Stationen in 30 Ländern. Darüber hinaus wurde die Konvention mit neu aufkommenden technischen und wissenschaftlichen Erkenntnissen auch um neue Inhalte erweitert. So beschäftigen sich ihre Unterzeichnerstaaten heute neben dem ursprünglichen Gegenstand zusätzlich mit Umweltbeobachtungen, Modellierungen sowie den Auswirkungen der Luftverschmutzung auf Gewässer, Materialien (z. B. historische Bausubstanz), Gesundheit und einiges mehr.[18] Das zeigt die lebhafte Fortentwicklung eines völkerrechtlichen Vertrages, den einige Staaten zunächst nur widerwillig in Angriff genommen und oberflächlich gesehen lediglich als Entspannungsmaßnahme im Ost-West-Konflikt wahrgenommen haben.



[1] Essay zur Quelle: Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, in Themenportal Europäische Geschichte, 2022, URL: <www.europa.clio-online.de/quelle/id/q63-75581>.

[2] Hünemörder, Kai F.: Die Frühgeschichte der globalen Umweltkrise und die Formierung der deutschen Umweltpolitik (1950–1973), (Historische Mitteilungen im Auftrage der Ranke-Gesellschaft 53), Stuttgart 2004, S. 141; Engels, Jens Ivo: Naturpolitik in der Bundesrepublik. Ideenwelt und politische Verhaltensstile in Naturschutz und Umweltbewegung 1950-1980, Paderborn 2006, S. 156, 160–170.

[3] Radkau, Joachim: Die Ära der Ökologie. Eine Weltgeschichte, Bonn 2011, S. 128; Macekura, Stephen: The limits of the global community: The Nixon administration and global environmental politics, in: Cold War History, Vol. 11/4 (2011), S. 489–518, v.a. S. 503.

[4] Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, Schlussakte, Helsinki 1975, hier v.a. S. 42–43, in URL: https://www.osce.org/files/f/documents/6/e/39503.pdf [29.9.2021]; siehe zur Frühgeschichte der UN ECE auch Stinsky, Daniel: International Cooperation in Cold War Europe. The United Nations Economic Commission for Europe, 1947–64, London 2021.

[5] Buns, Melina Antonia: The emergence of Nordic environmental cooperation, 1967–1974, in: nordics info, 7.4.2021, in URL: https://nordics.info/show/artikel/the-emergence-of-nordic-environmental-cooperation-1967-1974/ [29.9.2021]; Buns, Melina Antonia: The 1974 Nordic Environmental Protection Convention, in: nordics info, 16.8.2021, in URL: <https://nordics.info/show/artikel/the-1974-nordic-environmental-protection-convention/> [29.9.2021].

[6] Siehe zur Etablierung der Umweltpolitik, z. B. Schulz-Walden, Thorsten: Anfänge globaler Umweltpolitik. Umweltsicherheit in der internationalen Politik (196–1975), (Studien zur Internationalen Geschichte, Band 33), München 2013, S. 74–75, 97-105; Hünemörder, Frühgeschichte, S. 154–159; Radkau, Ära, u. a. S. 140–143.

[7] Die folgenden Ausführungen basieren v. a. auf den Auswertungen der Akten aus dem Politischen Archiv, PA AA, B 75, Zwischenarchiv, Bd. 132136, und aus dem Bundesarchiv, BArch, B 136, Bde. 10313–10316.

[8] Huff, Tobias: Natur und Industrie im Sozialismus. Eine Umweltgeschichte der DDR (Umwelt und Gesellschaft 13), Göttingen/Bristol 2015, S. 237–241, 249; Bericht über die 10. Tagung des Rates zu Fragen des Schutzes und der Verbesserung der Umwelt, Moskau 21. Bis 24.6.1977, in: BArch, DK 5, Bd. 5710.

[9] 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, in URL: <https://unece.org/sites/default/files/2021-05/1979%20CLRTAP.e.pdf> [20.9.2021].

[10] Siehe zum Verursacherprinzip auch Meyer, Jan-Henrik: Who Should Pay for Pollution? The OECD, the European Communities and the Emergence of Environmental Policy in the early 1970s, in: European Review of History / revue européenne d’histoire 24 (3): 377–398.

[11] 1979 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, in URL: <https://unece.org/sites/default/files/2021-05/1979%20CLRTAP.e.pdf> [20.9.2021].

[12] Ebd.

[13] Metzger, Birgit: „Erst stirbt der Wald, dann du!“ Das Waldsterben als westdeutsches Politikum (1978–1986), Frankfurt a. M. 2015, S. 268–270, 447.

[14] Aufzeichnung von Per Fischer zur HRT Umwelt, 22.11.1979, in: PA AA, B 75, ZA, Bd. 132136. Fischer spricht in dem Dokument durchgängig von der „EG“.

[15] Patel, Kiran Klaus: Projekt Europa. Eine kritische Geschichte, München 2018, S. 15–16.

[16] Huff, Natur, S. 263–264, 270.

[17] Metzger, Erst stirbt der Wald, S. 479.

[18] Umweltbundesamt: Internationale Übereinkommen, in URL: https://www.umweltbundesamt.de/themen/luft/regelungen-strategien/internationale-uebereinkommen#umweltbeobachtung-im-rahmen-der-genfer-luftreinhaltekonvention [24.8.2021].



Literaturhinweise:

  • Melina Antonia Buns, The emergence of Nordic environmental cooperation, 1967–1974, in: nordics info, 7.4.2021, in URL: <https://nordics.info/show/artikel/the-emergence-of-nordic-environmental-cooperation-1967-1974/>.
  • Kai F. Hünemörder, Die Frühgeschichte der globalen Umweltkrise und die Formierung der deutschen Umweltpolitik (1950–1973), (Historische Mitteilungen im Auftrage der Ranke-Gesellschaft 53), Stuttgart 2004.
  • Birgit Metzger, „Erst stirbt der Wald, dann du!“ Das Waldsterben als westdeutsches Politikum (1978–1986), Frankfurt a. M. 2015.
  • Thorsten Schulz-Walden, Anfänge globaler Umweltpolitik. Umweltsicherheit in der internationalen Politik (196–1975), (Studien zur Internationalen Geschichte, Band 33), München 2013.
  • Daniel Stinsky, International Cooperation in Cold War Europe. The United Nations Economic Commission for Europe, 1947–64, London 2021.

Quelle zum Essay
Die Genfer Konvention der UN ECE von 1979 über weiträumige Luftverschmutzung
( 2022 )
Citation
Convention on Long Range Transboundary Air Pollution (1979), in: Themenportal Europäische Geschichte, 2022, <www.europa.clio-online.de/quelle/id/q63-75581>.
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