Das Demokratiedefizit der Europäischen Union. Geschichtswissenschaftliche Perspektiven

Die Frage nach der demokratischen Legitimation der Europäischen Union gehört zu den Hauptproblemen der politik- und rechtswissenschaftlichen Europa-Forschung. Daher erstaunt es, dass die Geschichtswissenschaft in dieser Debatte bislang sehr wenig präsent ist. Hier konzentrierte man sich zunächst auf die Erforschung der politischen und wirtschaftlichen Aspekte der europäischen Integration, seit etwa zehn Jahren dominieren gesellschafts- und vor allem kulturgeschichtliche Perspektiven die Forschung. Dabei könnte ein geschichtswissenschaftlich orientierter Zugang zu dem Problem des Demokratiedefizits die Debatte durchaus bereichern. Er könnte fragen, welche Bedeutung das Problem der demokratischen Legitimation in der Gründungsphase der EU, insbesondere bei der Entstehung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) oder auch der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) hatte.

Das Demokratiedefizit der Europäischen Union. Geschichtswissenschaftliche Perspektiven[1]

[Weitere Artikel Version 2008]

Von Guido Thiemeyer

Die Frage nach der demokratischen Legitimation der Europäischen Union gehört zu den Hauptproblemen der politik- und rechtswissenschaftlichen Europa-Forschung. Daher erstaunt es, dass die Geschichtswissenschaft in dieser Debatte bislang sehr wenig präsent ist. Hier konzentrierte man sich zunächst auf die Erforschung der politischen und wirtschaftlichen Aspekte der europäischen Integration, seit etwa zehn Jahren dominieren gesellschafts- und vor allem kulturgeschichtliche Perspektiven die Forschung. Dabei könnte ein geschichtswissenschaftlich orientierter Zugang zu dem Problem des Demokratiedefizits die Debatte durchaus bereichern. Er könnte fragen, welche Bedeutung das Problem der demokratischen Legitimation in der Gründungsphase der EU, insbesondere bei der Entstehung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) oder auch der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) hatte. Hier wurde der Kern des institutionellen Gefüges der Europäischen Union entworfen und es wäre interessant und wichtig zu wissen, warum beispielsweise die „Parlamentarischen Versammlung“ in der EGKS und auch in der EWG eine so schwache Stellung im Rechtssetzungsprozess erhielt. Eine „Verfassungsgeschichte“ der europäischen Integration, die diesen Aspekt behandeln müsste, ist ein Forschungsdesiderat. Man könnte auch kulturgeschichtlich nach Denkmustern fragen, die die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaften begleiteten. Warum wurde „Europa“ immer mit dem Stichwort „Demokratie“ assoziiert und die demokratische Verfassung von Nationalstaaten als Kriterium für Beitrittskandidaten erhoben, obwohl die Organisation selbst den Anforderungen der Demokratietheorie nur ansatzweise gerecht wird? Warum nahmen die europäischen Gesellschaften das Demokratiedefizit der Europäischen Gemeinschaften bis Ende der 1980er-Jahre hin? Erst mit dem Vertrag von Maastricht und der Europäischen Währungsunion scheint der „Permissive Consensus“, das heißt das wohlwollende Einverständnis zwischen den Eliten, die den Integrationsprozess weitgehend unbeachtet von der Öffentlichkeit vorantrieben, und der Masse der Europäer zerbrochen zu sein, mit dem die Bevölkerung der europäischen Staaten den Integrationsprozess seit dem Zweiten Weltkrieg begleitet hatte. Auch hierüber wissen wir sehr wenig.

Das hier im Zentrum stehende Geheimmemorandum des niederländischen Landwirtschaftsministers vom Juni 1953[2] legt eine Kombination aus beiden Ansätzen nahe: Welche Ziele verfolgten einzelne Akteure im Integrationsprozess? Warum wurden die Europäischen Institutionen in der frühen Phase der Integration so und nicht anders konstruiert? Welche politischen Denkmuster prägten diese Vorstellungen, und welche Rolle spielte hier schließlich die demokratische Legitimation der europäischen Organisation?

Das Dokument ist ein internes Arbeitspapier, dessen Verfasser nicht klar zu ermitteln ist. Sicher ist, dass es entweder vom damaligen niederländischen Landwirtschaftsminister Sicco Mansholt selbst oder von einem seiner engen Mitarbeiter stammt. Mansholt verwandte viele der in diesem Papier erstmals formulierten Gedanken in Gesprächen mit europäischen Minister-Kollegen und auch in öffentlichen Reden. Wenn er also nicht selbst der Autor ist, dann stand er diesem zumindest sehr nahe. Bemerkenswerterweise wurde das Dokument, obwohl es ein internes Arbeitspapier des niederländischen Landwirtschaftsministeriums ist, in deutscher Sprache verfasst. In den Akten der Abteilung für internationale Organisationen des niederländischen Landwirtschaftsministeriums, die 1953 von Jaap van der Lee geleitet wurde, finden sich aber neben niederländischen auch Dokumente in französischer, englischer oder eben deutscher Sprache.

Das Dokument ist unterteilt in einen politischen und einen agrarwirtschaftlichen Teil der Diskussion. Wichtig für die hier interessierende Frage nach dem Demokratiedefizit der Europäischen Union ist vor allem die politische Argumentation. Der Ausgangspunkt der Überlegungen ist, dass die wirtschaftliche Integration Europas, die auch die Landwirtschaft umfasse, notwendig sei zur Stärkung der wirtschaftlichen und daher auch politischen Widerstandskraft Westeuropas (Absatz 1). Damit ist das übergeordnete Ziel bezeichnet: Die Sicherung Westeuropas gegen einen befürchteten Angriff der Sowjetunion. Gleich unter Punkt 2 wird festgehalten, dass die bislang im Sektor der Landwirtschaftsintegration tätigen internationalen Organisationen wie die OEEC und GATT erfolglos geblieben seien, weil sie nach dem Einstimmigkeitsprinzip arbeiteten, das heißt das Veto eines Mitgliedes konnte einen von allen anderen Mitgliedern gewünschten Beschluss verhindern. Daher, das ist die Konsequenz, müsse ein neues Prinzip auch in der Landwirtschaftsintegration eingeführt werden, das Prinzip der Supranationalität. Hierbei könne eine über den Nationalstaaten stehende „Hohe Gewalt“ Entscheidungen mit einfacher oder absoluter Mehrheit fällen (Absatz 3). Der Abschnitt vier erläutert den Hintergrund dieser Überlegungen. Nur durch die supranationale Methode könne verhindert werden, dass Entscheidungen, die erwünscht und notwendig seien, durch ein Veto eines oder mehrerer Teilnehmerstaaten verhindert würden. Ein solches Veto würde immer dann ausgesprochen, wenn ein Staat zentrale Interessen bedroht sehe. Diese Interessen würden, so die Überlegung weiter, durch Interessengruppen in der innenpolitischen Diskussion formuliert und durchgesetzt. Oft, und insbesondere in der Landwirtschaft, ginge es darum, nationale Märkte gegen Konkurrenz von außen zu schützen. Positionen dieser Art ließen sich aber „nicht oder nur zum Teil“ vom wirtschaftlichen Standpunkt aus verantworten. Um zu verhindern, dass Partikularinteressen das Allgemeinwohl behindern, so die Argumentation weiter, sei es notwendig, auf westeuropäischer Ebene ein supranationales Regierungssystem einzuführen, das die „beratende Methode“ auf nationaler Ebene ersetzt. Das Prinzip der Supranationalität hätten aber bislang nur die Staaten der Montanunion akzeptiert, sie seien mit der Resolution über die Europäische Politische Gemeinschaft vom 10. September 1952 sogar schon einen entscheidenden Schritt weiter gegangen. Daher plädierte der Autor des Memorandums für die europäische Integration der landwirtschaftlichen Märkte auf supranationaler Basis in diesem Rahmen.

Der Hintergrund dieser Argumentation war die schlechte Erfahrung, die der niederländische Landwirtschaftsminister Mansholt mit den agrarischen Interessenverbänden in Europa gemacht hatte.[3] Insbesondere der Deutsche Bauernverband und die verschiedenen französischen Landwirtschaftsverbände hatten alle Versuche des Niederländers zu einer Öffnung der Agrarmärkte zu Beginn der 1950er-Jahre verhindert.[4] Vor allem in Frankreich hatte sich in der Nationalversammlung eine parteiübergreifende „Groupe Paysan“ formiert, die alle ihren Interessen entgegenstehenden politischen Projekte zu verhindern suchte. Hierzu gehörte auch die von den Niederlanden sehr gewünschte europäische Agrargemeinschaft. Die französischen Landwirte fürchteten – ebenso wie ihre deutschen Kollegen – die Konkurrenz der leistungsfähigen niederländischen Produzenten auf dem heimischen Markt.[5] Eine Öffnung der europäischen Agrarmärkte war zweifellos in besonderem Interesse der Niederlande, bei denen der Anteil landwirtschaftlicher Produkte am Gesamtexport nach dem Krieg fast ein Drittel ausmachte. Gleichwohl war der niederländische Landwirtschaftsminister davon überzeugt, dass eine allgemeine Öffnung der europäischen Agrarmärkte im Rahmen einer „Agrargemeinschaft“ nicht nur zum Vorteil der holländischen Landwirte sei, sondern zum Nutzen von Westeuropa insgesamt (Absatz 12). Die (agrar-) wirtschaftliche Integration Westeuropas war für ihn eine Voraussetzung für die politische Integration, die wiederum entscheidend für die Selbstbehauptung des Kontinents im Kalten Krieg war. Die europäische politische Integration war aus seiner Perspektive ein übergeordnetes politisches Ziel, dessen Realisierung durch vehement hervorgebrachte Partikularinteressen in den Nationalstaaten verhindert wurde. Die Supranationalität war für Mansholt ein Instrument, um diese Partikularinteressen, die eine Lösung im Sinne des Allgemeinwohls verhinderten, zu überwinden und langfristig auszuschalten. Die „Hohe Gewalt“ konnte unabhängig von nationalen Einzelinteressen Beschlüsse fassen, die „erwünscht und erforderlich“ sind (Absatz 4).

Damit formulierte Mansholt eine politische Vorstellung, deren Bedeutung in der Diskussion um die Motive für die europäische Integration von der Forschung bislang unterschätzt worden ist. Die supranationale europäische Integration war auch ein Instrument, um den westlichen Nationalstaaten jene Effizienz in der Wirtschaftspolitik zurückzugeben, die ihnen im beständigen, systembedingten Konflikt zwischen den Interessenverbänden abhandengekommen war. Wirtschaftspolitische Entscheidungen, so die Überlegung, sollten von einem dem Allgemeinwohl verpflichteten Expertengremium, der Hohen Behörde, später der Europäischen Kommission, getroffen werden. Doch nicht nur die Tätigkeit der Interessenverbände, sondern das demokratische System an sich betrachtete Mansholt in dieser Hinsicht als Problem, weil es Politiker zwinge, immer den kurzfristigen Vorteil zu suchen, der ihnen den nächsten Wahlerfolg sichere. Langfristige, am Gemeinwohl orientierte Konzepte, hätten so einen schweren Stand: „A cause de leur clientèle électorale, ils [die Politiker, G.T.] sont contraints de servir les intèrêts immédiats. Pour les politiciens, c´est toujours le même conflit.“[6] Die supranationale europäische Integration schien ein Ausweg aus diesem Dilemma zu sein, weil die Mitglieder der Hohen Behörde unabhängig waren, sie sollten weder dem Einfluss von Interessenverbänden ausgesetzt werden, noch abhängig von Wählerentscheidungen sein. Mansholt lehnte die Demokratie nicht grundsätzlich als politisches System ab, er sah allerdings die Defekte der modernen westeuropäischen Demokratie und versuchte sie durch die supranationale europäische Integration zu überwinden.

Dies war ein Gedanke, der gerade in der Frühphase der supranationalen Integration eine wichtige Rolle spielte. So erklärte Paul Reuter, einer der engen rechtswissenschaftlichen Berater Jean Monnets in der Gründungsphase der Montanunion, warum der „Beratenden Versammlung“ eine schwache Rolle im Institutionengefüge der Montanunion gegeben worden war: „Mais le désir de maintenir l´ensemble des institutions dans un cadre très technique anima pendant toutes les négociations un certain nombre de délégations, peu désireuses de voir tout le système dégénérer en un régime conventionnel, voué à l´impuissance. Ceci explique pourquoi le rôle de l´Assemblée a été si étroitement limité.”[7]

Auch hier geht es darum, dass die neue Gemeinschaft unabhängig vom aufwändigen demokratischen Verfahren schnell und effizient entscheiden müsse. Würde man der Gemeinschaft für Kohle und Stahl ein mächtiges Parlament als Kontrollorgan zur Seite stellen, wäre sie zur Ohnmacht verurteilt. In ganz ähnlicher Weise tauchte der Gedanke auch im so genannten Spaak-Bericht vom 21. April 1956 auf, der als Verhandlungsgrundlage für den Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft diente:

„Wegen der Eilbedürftigkeit der Überprüfung und der Entscheidung ist das komplizierte Verfahren, das bei zwischenstaatlichen Beziehungen oder Organisationen angewandt wird, nicht möglich. Auch kann man sich nicht vorstellen, dass die Kontrolle über die Durchführung der von Staaten übernommenen Verpflichtungen und die Anwendung der Schutzklauseln von einem Votum der Regierungen abhängig sein sollten. Würde hierfür Einstimmigkeit vorgesehen, so könnte jeder Staat durch sein Veto das Verfahren lahm legen oder seine Zustimmung von gewissen Bedingungen abhängig machen, bei Mehrheitsentscheidungen bliebe die Gefahr, dass Interessenverflechtungen eine objektive Entscheidung verhindern.“[8]

Auch hinter diesen Überlegungen stand die Ansicht, dass die neu zu schaffenden europäischen Institutionen unabhängig von den überkommenen Entscheidungsverfahren arbeiten müssten, um effizient zu sein. Das komplizierte, nicht zuletzt von innenpolitischen Faktoren und Kräften abhängige Verhandeln zwischen Regierungen sollte im Gemeinsamen Markt durch die raschen Entscheidungen einer von den Regierungen unabhängigen supranationalen Behörde ersetzt werden. Hier würden Experten nach rationalen, dem Allgemeinwohl verpflichteten Kriterien entscheiden; Wirtschaftspolitik wurde damit zumindest zum Teil dem demokratischen Prozess in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft entzogen.

Es ist dies ein Motiv der europäischen Integration, das sich seit Beginn der supranationalen europäischen Zusammenarbeit immer wieder finden lässt. Es spielte nicht nur im Sektor der Agrarpolitik eine Rolle, sondern auch in der gemeinsamen Währungspolitik seit 1999. Die der demokratischen Kontrolle entzogene Europäische Zentralbank trifft ihre geldpolitischen Entscheidungen ausschließlich nach technokratischen Gesichtspunkten.[9] Sie ist nur insofern an das politische System gebunden, als dieses der Bank im Vertrag das Ziel ihres Handelns vorgegeben hat, nämlich die Geldwertstabilität im Euro-Raum zu sichern. Ansonsten sind Zentralbankrat und Zentralbankdirektorium völlig unabhängig von den nationalen Regierungen und den anderen Gemeinschaftsinstitutionen in politischer, institutioneller und personeller Hinsicht.

Die hinter diesen Gedanken stehende Vorstellung von einer dem Allgemeinwohl verpflichteten „Expertokratie“ ist der politischen Ideengeschichte nicht neu: Sie beginnt mit der Staatsphilosophie Platons, dessen Idealstaat von Philosophenkönigen regiert wird. „Wenn nicht entweder die Philosophen Könige werden in den Poleis, oder die heutigen so genannten Könige und Gewalthaber sich aufrichtig und gründlich mit Philosophie befassen und beides in eines zusammenfällt, politische Macht und Philosophie, […] gibt es kein Ende des Unheils für die Poleis […] und auch nicht die einzelnen Menschen.“[10]

Herrschaft wurde hier legitimiert durch Einsicht, durch Expertentum. Eben das war das, was auch Mansholt vorschwebte, wenn er forderte, dass „Entscheidungen, welche erwünscht und erforderlich sind“ durch ein mit Experten besetztes Gremium und nicht durch von der Wählergunst abhängige Politiker gefällt werden. Aus diesem Grunde plädierte er im Kontext der europäischen Landwirtschaftsintegration für eine supranationale Gemeinschaft, die unabhängig von den Nationalstaaten und den hier dominierenden politischen Einflüssen wären.

Aus ideengeschichtlicher Perspektive ist aber auch ein anderer Aspekt wichtig. Mansholt geht es auch um die Effizienz politischer Entscheidungen. Die nationalen Systeme, so seine Überzeugung, hätten in dieser Hinsicht versagt, politische Entscheidungsprozesse seien ineffizient und nicht immer am Gemeinwohl orientiert. Dies, so zeigte er sich überzeugt, war zurückzuführen auf das langwierige, von vielfältigen partikularen Interessen beeinflusste Entscheidungsverfahren in den Mitgliedstaaten. Ganz ähnlich argumentierten die Autoren des Spaak-Berichtes, wenn sie die weitgehende Unabhängigkeit der Europäischen Kommission im Gemeinsamen Markt damit rechtfertigten, dass „Interessenverflechtungen objektive Entscheidungen verhindern“. Es ging Mansholt ebenso wie den Autoren des Spaak-Berichtes also darum, die Effizienz politischen Handelns zu erhöhen. Der demokratische Nationalstaat hatte bei der Lösung wesentlicher Probleme (hier der Landwirtschaft) versagt, weil das hier dominierende Mehrheitsprinzip effiziente Entscheidungen verhinderte. Politische und wirtschaftliche Entscheidungen waren zwar im Nationalstaat durch die Mehrheitsentscheidung legitimiert, das Ergebnis war aber eben deswegen unzureichend. Es handelte sich aus Mansholts Sicht um ein grundsätzliches Problem der Demokratie, um ein Effizienzdefizit.

Hierhinter steht eine Einschätzung, die die Legitimität politischen Handelns nicht von Art der Entstehung einer politischen Entscheidung her betrachtet (Input), sondern vom Ergebnis dieses Handelns (Output).[11] Es ist der Unterschied zwischen der „Herrschaft durch das Volk“ (Input) und jener „für das Volk“ (Output). Legitim ist eine politische Entscheidung also auch dann, wenn sie ein politisches Ergebnis erzeugt, das von der Mehrheit der Betroffenen als befriedigend betrachtet wird und es deswegen keinen breiten Widerstand gegen die Entscheidung gibt.

Noch ein letzter Aspekt ist aus kulturgeschichtlicher Sicht bedeutsam: Das Dokument zeigt, dass das Vertrauen in Experten, in diesem Fall Ökonomen und Unternehmer, als Leistungsträger für Fortschritt und Modernität sehr hoch war und ist. Gerade im Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg waren Experten gefragt, ihnen wurde vertraut, weil sie scheinbar völlig unpolitisch, dem Allgemeinwohl und der Effizienz verpflichtet, Lösungen für Probleme anboten. Dieses Vertrauen hat auch die Entdeckung der „Grenzen des Wachstums“ in den 1970er-Jahren scheinbar nur kurzfristig erschüttert. Das Vertrauen der breiten Bevölkerung in die Expertokratie der Europäischen Zentralbank mag dies belegen.

Das niederländische Memorandum über die Landwirtschaftsintegration ist daher für die europäische Integrationsforschung aus zwei Gründen von Bedeutung: Zum einen zeigt es, dass es neben dem Motiv der Einbindung der Bundesrepublik Deutschland, dem der Selbstbehauptung Europas in der Welt und wirtschaftlichen Interessen ein weiteres wichtiges Motiv für die supranationale europäische Integration gab, das von der bisherigen geschichtswissenschaftlichen Forschung kaum beachtet wurde. Europäische Integration war auch ein Instrument, um die Defizite der input-orientierten nationalen demokratischen Systeme, das heißt vor allem ihre Ineffizienz in wirtschaftspolitischer Hinsicht, zu überwinden. Zeit- und kostenaufwändige Entscheidungsverfahren sollten in bestimmten Sektoren der Wirtschaft (Landwirtschaft, Währungspolitik) an nicht-politische, technokratische Experten delegiert werden, die schneller und besser im Sinne des Gemeinwohls entscheiden konnten. Hierhinter stand auch ein neuer Anspruch an staatliches Handeln, das sich mit den ökonomischen Kategorien der Effizienz messen lassen musste. Entscheidend war aus dieser Sicht nicht mehr die Input-Legimation, das heißt die Entscheidung durch demokratische Mehrheitsverfahren, sondern die Output-Legitimation, das heißt, die Rechtfertigung staatlichen Handelns durch sein Ergebnis. Das Motiv tauchte mit den Überlegungen Mansholts für eine europäische Agrarunion zu Beginn der 1950er-Jahre zum ersten Mal auf und hat bis in die Gegenwart nicht an seiner Bedeutung eingebüßt, wie die immer wieder aufflammende Debatte um die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank zeigt.

Diese Entwicklung aber führte – zweitens – zum Kern dessen, was heute als Demokratiedefizit der Europäischen Union wahrgenommen wird. Die Output-Legitimation der EU wurde von der Bevölkerung vor allem in der ersten Phase des Integrations-Prozesses in begrenztem Umfang – etwa in der Agrarpolitik – akzeptiert. Die Input-Legitimation konnte unter diesen Voraussetzungen schwach bleiben. Vor allem aber mit der Vollendung des Binnenmarktes und der vollen Zuständigkeit der Kommission für die Wettbewerbspolitik in der EU scheint die Grenze der Akzeptanz erreicht. Zumal die ordoliberale Ausgestaltung des Binnenmarktes und die auf dieser Basis von der Europäischen Kommission gestaltete Wettbewerbspolitik auf wachsenden Widerstand stoßen, wie nicht zuletzt die Diskussion im Vorfeld des Referendums um den europäischen Verfassungsvertrag in Frankreich und den Niederlanden 2005 gezeigt hat. Es gibt – auch wenn es durchaus verschiedene Motive für die Ablehnung des Verfassungsvertrages in beiden Ländern gab – offenbar weder in Frankreich noch in den Niederlanden jene wirtschaftsliberale Grundhaltung, die Voraussetzung für die Akzeptanz der output-orientierten Legitimation ist. Dieses Problem wird auch durch den neuen Reformvertrag von Lissabon nicht gelöst werden.



[1] Essay zur Quelle: Memorandum über die Landwirtschaftsintegration (18. Juni 1953). Die Druckversion des Essays befindet sich in: Hartmut Kaelble, Rüdiger Hohls (Hgg.): Geschichte der europäischen Integration bis 1989, Stuttgart: Franz Steiner Verlag 2016, S. 95—102, Band 1 der Schriftreihe Europäische Geschichte in Quellen und Essays.

[2] Memorandum über die Landwirtschaftsintegration. Geheim. 18.06.1953. Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Vissereij. Archiefdepot, Den Haag. Directie internationale organisaties, Blok 2, Vol. 822. Die folgenden Quellenzitate stammen, soweit nicht anders vermerkt, aus der hier mit veröffentlichten Quelle.

[3] Thiemeyer, Guido, Vom „Pool Vert“ zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Europäische Integration, Kalter Krieg und die Anfänge der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik, München 1999.

[4] Noel, Gilbert, France, Allemagne et „Europe Verte“, Bern 1995, S. 49–100.

[5] Bührer, Werner, Agricultural Pressure Groups and International Politics. The German Example, in: Griffiths, Richard; Girvin, Brian (Hgg.), The Green Pool and the Origins of the Common Agricultural Policy, London 1995, S. 77–90.

[6] Mansholt, Sicco, La Crise. Conversation avec Janine Delaunay, Paris 1974, S. 123f.

[7] Reuter, Paul, La Communauté européenne de Charbon de l´Acier, Paris 1953, S. 52.

[8] Der Spaak-Bericht vom 21.04.1956, in: Schwarz, Jürgen (Hg.), Der Aufbau Europas, Bonn 1980, S. 277–334, hier S. 286.

[9] Jochum, Georg et al. (Hgg.), Legitimationsgrundlagen einer europäischen Verfassung. Von der Volkssouveränität zur Völkersouveränität, Berlin 2007, S. 197–236.

[10] Platon, Sämtliche Werke, hg. von Walter F. Otto; Ernesto Grasso; Gert Plamböck, Bd. 3: Politeia, Hamburg 1953, S. 193, 473cd.

[11] Scharpf, Fritz, Regieren in Europa, Frankfurt 1999, S. 16–26.



  • Jochum, Georg et al. (Hgg.), Legitimationsgrundlagen einer europäischen Verfassung. Von der Volkssouveränität zur Völkersouveränität, Berlin 2007.
  • Merrienboer, Johan van, Mansholt. Een Biografie, Amsterdam 2006.
  • Scharpf, Fritz, Regieren in Europa, Frankfurt 1999.
  • Thiemeyer, Guido, Europäische Integration. Motive, Prozesse, Strukturen, Köln u.a. 2010.
  • Ders., Sicco Mansholt and European Supranationalism, in: Loth, Wilfried (Hg.), La Gouvernance supranationale dans la construction européenne, Brüssel 2005, S. 39–53.

Memorandum über die Landwirtschaftsintegration (1953)[1]

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GS/DIO 1878 GEHEIM

Politischer Teil der Diskussion.

1. Die europäische Landwirtschaftsintegration will auf dem Wege eines gemeinschaftlichen Marktes zu der Hebung der europäischen Wohlfahrt beitragen. Eine Landwirtschaftsintegration verstärkt die wirtschaftliche, und folglich auch die politische Widerstandsfähigkeit Westeuropas.

2. Internationale Organisationen wie die OEEC und die GATT, sind, wie die Erfahrung gezeigt hat, nicht imstande, dieses Ziel zu erreichen, im besonderen wegen der von ihnen angenommenen festen

Regel der Unanimität. Aus diesem Grunde wird man sich diesem Problem von einer andren Seite aus, auf supranationalen Wegen, nähern müssen.

3. In einer supranationalen Organisation kann eine Hohe Gewalt in einigen im Vertrag festzulegenden Fällen und unter bestimmten Bedingungen bei einfacher oder absoluter Stimmenmehrheit Entscheidungen treffen.

4. A. Nur auf diese Weise kann vermieden werden, dass Entscheidungen, welche erwünscht und erforderlich sind, auf das Veto von einem oder mehreren Teilnehmerstaaten scheitern. Ein solches Veto wird öfters ausgesprochen, wenn unveräusserliche Interessen angegriffen werden sollten. In einigen Ländern haben Gruppen unveräusserlicher Interessen Stellungen eingenommen, die sich nicht oder nur zum Teil vom wirtschaftlichen Standpunkte aus verantworten lassen. Solche Gruppen fühlen sich sicher hinter den Barrieren protektionistischer Natur. Diese Barrieren wurden aufgeworfen durch den Einfluss, den die betreffende Gruppe auf die Regierung ausübte. Es sei denn dass, die beratende Methode durch ein supranationales System ersetzt werden würde, werden solche Gruppen dauernd Widerstand, wie oben umschrieben, leisten können.

B. Einerseits wird ein supranationales System ein Ausweg aus dieser Sackgasse sein können, indem es andrerseits möglich sein wird, im Vertrag Garantien niederzulegen, welche die Lage des sozial und wirtschaftlich berechtigten gut geführten Betriebs sichern werden.

5. Der Umfang der zu errichtenden. Landwirtschaftsgemeinschaft wird deshalb bedingt werden durch die Anzahl Länder, die im Prinzip bereit sind, in die Schaffung eines supranationalen Organs einzuwilligen.

6. Die sechs Regierungen, die den Vertrag ratifiziert haben, wobei die Kohlen- und Stahlgemeinschaft in Kraft trat, und die den Europäischen Defensions-Vertrag unterzeichnet haben, haben damit gezeigt, im Prinzip bereit zu sein, eine supranationale Organisation anzuerkennen.

7. Dieselben Regierungen haben durch die Unterzeichnung der Luxemburger Resolution vom 10 September 1952 bewiesen, dass sie über die Notwendigkeit einer engen politischen Zusammenarbeit gleichfalls auf supranationaler Basis einig sind. Kraft dieser-

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selben Resolution haben sie die ersten Vorbereitungen dazu getroffen. Die Assemblee ad hoc und der Verfassungsausschuss, die im Rahmen dieser Vorbereitungen eingesetzt worden waren, haben sich an die Ausführung ihrer Aufgabe herangemacht und werden am 10 März ein Entwurf-Statut für eine Europäische Politische Gemeinschaft entworfen haben, das den betreffenden Regierungen unterbreitet werden wird.

8. Ausserdem legt die. Luxemburger Resolution das unlösliche Band zwischen politischer und wirtschaftlicher Integration mit dem folgenden Wortlaut fest: "Aus der Erkenntnis heraus, dass die Errichtung einer Europäischen Politischen Gemeinschaft mit einem föderativen oder bundesgenossenschaftlichen Charakter beschränkt bleiben muss auf das Legen gemeinschaftlicher Basen für die wirtschaftliche Entwicklung und auf ein Zusammenschweissen der hauptsächlichsten Interessen der Teilnehmerstaaten…. ".

9. Im Lichte dieser Darlegung liegt es klar auf der Hand, dass Integration von Sektoren der Nationalwirtschaft (Integration auf funktionellen Linien) im Rahmen und als ein Teil der wirtschaftlichen und politischen Vereinheitlichung Westeuropas betrachtet werden muss. Deshalb muss man bedenken, ob ein Land sich einer sektoralen Wirtschaftsgemeinschaft anschliessen kann, ohne zu gleicher Zeit an der Integration andrer wirtschaftlichen Sektoren, sowie an der Integration auf politischem Gebiet teilzunehmen.

10. Das unlösliche Band zwischen der politischen und wirtschaftlichen Integration wurde noch einmal hervorgehoben in einem Memorandum, das die niederländische Regierung am 11 Dezember 1952 überreicht hat an die Regierungen der fünf andren Länder, die sich der Kohlen- und Stahlgemeinschaft angeschlossen, die Europäische Defensions-Gemeinschaft unterzeichnet, und die Luxemburger Resolution angenommen haben.

11. Die Landwirtschaft wird in dem Memorandum vom 11 Dezember 1952 nachdrücklichst als einer der Sektoren genannt, der kurzfristig integriert werden soll, sowohl wegen der vorbereitenden Studien, die schon beendet worden sind, wie wegen des verwickelten Charakters des Problems, das eine lange Uebergangsperiode verlangt. Das Zustandebringen einer Landwirtschaftintegration an einem späteren Zeitpunkt würde die grosse Gefahr mit sich bringen, dass die Landwirtschaft in der letzten Phase auf dem Wege nach einem gemeinschaftlichen Markt für alle Erzeugnisse in eine Zwangslage geraten würde, gerade weil die Uebergangsperiode dann zu kurz sein würde. In jenem Falle würde ein verwickeltes Ganze von Massnahmen auf kurzen Termin improvisiert werden müssen.

12. Nachdrücklichst wird darauf hingewiesen, dass die geplante Landwirtschaftsgemeinschaft nicht als eine geschlossene Organisation gestaltet werden wird. Vom politischen Standpunkte aus steht die Mitgliedschaft für alle westeuropäischen Länder, welche die im Vorstehenden dargelegten Grundsätze unterschreiben, offen. Vom wirtschaftlichen Standpunkte aus, wird die Gemeinschaft keineswegs einen autarkischen Charakter tragen, jedoch wird sie einen grösseren Austausch landwirtschaftlicher Erzeugnisse, und vor

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allen Dingen die Instandhaltung von Beziehungen mit andren Absatzgebieten anstreben.

13. Zum Schlusse muss man auch grossen Wert legen auf die Anknüpfung besonderer Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und jenen Ländern, die sich zwar nicht anschliessen, aber trotzdem enge Beziehungen zu ihr unterhalten wollen.

Agrarwirtschaftlicher Teil der Diskussion.

1. Hauptsächlichste Ausgangspunkte für eine europäische Agrar-Wirtschaftspolitik.

1. Bei dieser Politik müssen sämtliche Produkte miteinbezogen werden, weil ein enger gegenseitiger Zusammenhang zwischen einer Erhöhung der Produktivität und der gesamten Agrarproduktion besteht.

2. Es kommt darauf an, einen maximalfreien Handelsverkehr nach und aus den Nicht-Teilnehmerstaaten zu fördern zur Verhütung einer autarkischen Entwicklung innerhalb der Gemeinschaft selbst. Mit andren Worten, die Steigerung der Produktivität darf nicht innerhalb eines von dem Weltmarkt getrennten Gebietes erfolgen.

3. Weil die Fühlungnahme mit dem Weltmarkt von vornherein so eng wie möglich sein muss, wird der Handel anfänglich hauptsächlich von jenen Ländern getrieben werden, die, vom agrar-wirtschaftlichen Standpunkte aus, die stärkste Stellung einnehmen.

4. Es is deshalb dringend notwendig, dass die zu 3 genannten Länder, imstande sind, ihr niedriges Preisniveau aufrechtzuerhalten, was auch für sehr erwünscht erachtet werden muss im Hinblick auf die Anregung einer grösseren Spezialisierung.

5. Die Instandhaltung durch einige der technisch besser entwickelten Länder eines niedrigen Preisniveaus einerseits, und die erheblich höheren Preise in den andren Ländern der Gemeinschaft andrerseits, fordern während einer längeren Uebergangsperiode ein Preisstoppsystem im intereuropäischen Güterverkehr.

6. Dieses Preisstoppsystem wird faktisch keine grundstürzende Veränderung in dem jetzigen Sachverhalt herbeiführen.

2. Die hauptsächlichsten Ergebnisse lassen sich wie folgt zusammenfassen

a. Will die Landwirtschaftsgemeinschaft die Zielsetzungen der OEEC und der GATT, die jetzt auf Grund der Freiwilligkeit angestrebt werden (nämlich die allmähliche Aufschliessung der nationalen geschlossenen Gemeinschaften), so wird es notwendig, dass auf die Politik, welche die Nationalssouveränität unangefochten lässt, Verzicht geleistet wird. Bei der Durchführung dieses Aufschliessungssystems wird ein gewisses Mass von Kollektivverwaltung notwendigerweise am Platze sein.

b. Wenn sich aber die Aufgabe eines solchen gemeinschaftlichen Organs auf die Einschränkung des Schutzes und dessen allmähliche Behebung beschränken würde, dann würde es nur Druck ausüben, ohne, dass es tätige Hilfe bieten würde. Aus diesem

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Grunde will Holland die Kompetenz dieses Organs ausweiten zur Förderung der Preisstabilisierung, sowie der Regional-Meliorationspläne, der wissenschaftlichen Forschungs-, Unterrichts - und Aufklärungstätigkeit.

c. Die Aufsicht über den Nationalschutz, sowie die Vorkehrungen zur Erlangung einer grösseren Preisstabilität, bilden den Kern der Agrar-Wirtschaftspolitik.

d. Durch die Instandhaltung der Exportbeziehungen mit Nicht-Teilnehmerstaaten, wird man imstande sein, wesentlich zu der Befestigung der sosehr geschätzten Bande zwischen der Gemeinschaft und dem Vereinigten Königreich beizutragen.

e. Die Beteiligung an der Landwirtschaftsgemeinschaft würde zu einer starken Vorzugsstellung führen in einem dichtbevölkerten Absatzgebiet, wie Westeuropa ist, für verhältnismässig schwache Exportprodukte, ohne den Kontakt mit wichtigen Märkten ausserhalb von Westeuropa zu verlieren. Besonders zu Zeiten einer wirtschaftlichen Depression, Währungsschwierigkeiten, u.s.w. würde eine einseitige Abhängigkeit von einem oder nur einigen Märkten sehr ernstliche Folgen haben.

3. Die Technik der Agrar-Wirtschaftspolitik

a. Das gemeinschaftliche Organ setzt Mindestpreise an für den intereuropäischen Handelsverkehr für alle Erzeugnisse, die für den europäischen Markt von wesentlicher Bedeutung sind; die Mindestpreise müssen auf die Preise in den Ländern mit den niedrigsten Produktionskosten gegründet sein.

b. Dieses Organ bestimmt ein allgemein zulässiges Maximum an Nationalschutz auf Grund der Mindestpreise pro Produkt oder Produktgruppe, und periodisch ebenfalls ein Minimum für die Verringerung dieses Schutzes.

c. Wenn im europäischen Handelsverkehr die Preise eines oder mehrerer Produkte das Minimum erreichen würden und die Ausfuhr nach den Nicht-Teilnehmerstaaten zu lohnenden Preisen ebenfalls unmöglich sein würde, würden, auf Rechnung der Gemeinschaft, Massnahmen für Einlagerung, Bearbeitung oder Konservierung getroffen werden müssen.

d. Wenn der Mindestpreis erreicht wird, wird das gemeinschaftliche zu a genannte Organ die Umstände angeben, unter denen die besagten Massnahmen durchgeführt werden müssen.

e. Der Schutz dritten Ländern gegenüber kommt praktisch dem Maximalschutz gleich, der in dem Handel zwischen den Teilnehmerstaaten erlaubt ist. Ein geringer zusätzlicher Kollektivschutz dritten Ländern gegenüber ist aber erforderlich, um eine Vorzugslage für die Mitglieder zu schaffen.

f. Wenn aber Einfuhr aus dritten Ländern stattfinden kann zu Preisen, welche niedriger sind als die zu a genannten Mindestpreise, ist ein zusätzlicher Schutz dritten Ländern gegenüber erforderlich zur Stabilisierung des Preisniveaus auf dem europäischen Markt.

g. Falls die Preise im integrierten Gebiet stark anziehen, kann die Ausfuhr einer Anzahl der hauptsächlichsten Konsumartikel

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eingeschränkt, oder zeitweilig stillgelegt werden.

h.Auf die finanziellen Folgen des zwischen den Teilnehmern in der Uebergangszeit zugelassenen Nationalschutzes, sowie des Schutzes dritten Ländern gegenüber, muss die Gemeinschaft eine gewisse Aufsicht ausüben. Ein Teil der Gelder muss für die Durchführung der zu c und daufgeführten Massnahmen, und, wenn möglich, mit oder ohne Ergänzung aus andren Quellen, für die agrartechnische Entwicklung bestimmt werden.

Haag, 18/6'53

2273-100-53 G


[1] Memorandum über die Landwirtschaftsintegration. Geheim. 18.6.1953. Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Vissereij. Archiefdepot, Den Haag. Directie internationale organisaties, Blok 2, Vol. 822. Eine Druckversion der Quelle befindet sich in: Hartmut Kaelble, Rüdiger Hohls (Hgg.): Geschichte der europäischen Integration bis 1989, Stuttgart: Franz Steiner Verlag 2016, S. 102—105, Band 1 der Schriftreihe Europäische Geschichte in Quellen und Essays.


Für das Themenportal verfasst von

Guido Thiemeyer

( 2016 )
Zitation
Guido Thiemeyer, Das Demokratiedefizit der Europäischen Union. Geschichtswissenschaftliche Perspektiven, in: Themenportal Europäische Geschichte, 2016, <www.europa.clio-online.de/essay/id/fdae-1619>.
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